Récompenser les enseignants assidus et performants ?

Un rapport d’information du Sénat, basé sur une enquête de la Cour des comptes, met le feu aux poudres…

Il analyse la rémunération à la performance des agents de l’État sur la période 2014-2024. Il dresse le constat d’une politique marginale, en déclin et très inégale selon les ministères…

1. Un poids budgétaire marginal et en régression

Malgré une hausse globale de la masse salariale indemnitaire de 44 % depuis 2014, la part liée à la performance a chuté de 9,4 % en valeur absolue. En 2024, ces dispositifs ne représentent que 0,67 % de la masse salariale totale des agents civils de l’État.

La rémunération à la performance est passée de 5,6 % à seulement 3,5 % de l’ensemble des régimes indemnitaires entre 2014 et 2023.

2. L’échec de la généralisation du RIFSEEP

Le Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), créé en 2014 pour simplifier le paysage indemnitaire, n’a pas atteint ses objectifs :

• Couverture limitée : Fin 2024, seuls 21,9 % des fonctionnaires civils de l’État sont couverts par ce régime
• Abandon politique : L’objectif de généralisation, initialement fixé à 2017, a été officiellement abandonné en 2020
• Complexité persistante : Au lieu de la simplification attendue, le nombre de primes reste pléthorique avec 943 indemnités différentes recensées en 2024.

3. Des disparités ministérielles et catégorielles marquées

Le déploiement de la part variable (le Complément Indemnitaire Annuel ou CIA) est très contrasté :

• Ministère de l’Intérieur : 87 % des agents bénéficient d’une rémunération à la performance
• Ministères économiques et financiers : Seuls 15 % des agents sont concernés
• Éducation nationale : Les enseignants (70 % des effectifs) sont exclus de ces dispositifs, faute d’évaluation individuelle annuelle permettant de moduler leur rémunération
• Encadrement supérieur : C’est le seul domaine où la réforme est un succès, avec 98 % des administrateurs de l’État soumis au RIFSEEP et une part performance significative représentant 14 à 19 % de leur rémunération totale.

4. Obstacles et enjeux identifiés

Le rapport souligne plusieurs freins majeurs :

• Manque de volonté politique : Un portage inconstant et une absence de pilotage interministériel réel par la DGAFP
• Opposition sociale : Une forte résistance des organisations syndicales au principe du « bonus », perçu comme arbitraire
• Inégalités : L’attribution du CIA tend à accentuer les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes dans plusieurs ministères
• Absence d’études : Aucune étude n’a encore démontré l’impact réel de ces primes sur l’efficience ou la qualité du service public.

5. Recommandations principales

Pour relancer cette politique, le rapporteur spécial et la Cour des comptes préconisent de :

• Rendre obligatoire l’adhésion au RIFSEEP et au CIA pour tous les agents bénéficiant d’une évaluation annuelle dès 2026
• Lier les revalorisations salariales à l’intégration préalable dans le nouveau régime indemnitaire,.
• Promouvoir la performance collective en intégrant une prime d’intéressement au niveau des services ou des équipes
• Conditionner les primes à des critères d’assiduité pour lutter contre l’absentéisme
• Améliorer la transparence en informant mieux chaque agent sur les échelles de distribution des primes dans son service.

Que dit le rapport pour les personnels du Ministère de l’Education Nationale ?

Le ministère de l’éducation nationale : des dispositifs de revalorisation des carrières enseignantes qui n’incorporent pas de critères de performance

1 – Une part marginale dans le total des rémunérations

Les agents du ministère de l’éducation nationale ont perçu, en 2024, 9,10 Md€ de primes, qui sont des primes de service, correspondant à la rétribution de tâches complémentaires à leur obligation règlementaire de service, par exemple l’indemnité de suivi et d’orientation des élèves (1,13 Md€ en 2024).

Ces primes n’obéissent pas à une logique de performance et ont plus le caractère de bonification que de régime indemnitaire. Les primes identifiées comme répondant à un critère de performance ne s’élèvent qu’à 79,5 M€ en 2024, pour un total des dépenses de personnel de 80 Md€.

La plupart des agents du ministère ne bénéficient d’aucune rémunération à la performance, mais, pour les agents relevant du RIFSEEP, le CIA représente 2 % de la rémunération brute perçue.

Les dispositifs de rémunération à la performance ont vu leur importance budgétaire décroître de 31 % entre 2014 et 2024, diminuant de 115 M€ à 79,5 M€, en passant par un minimum de 41,2 M€ atteint en 2019. Une partie de cette baisse est liée à la fin du versement de la prime de participation à la recherche scientifique versée aux ingénieurs et personnels techniques de recherche et de formation. Cette prime à la performance a été intégrée dans l’IFSE au moment de leur adhésion au RIFSEEP.

Les effectifs du ministère ont crû de 12 % sur la même période du fait du schéma d’emplois ministériel et du passage sous plafond d’emploi des accompagnants des élèves en situation de handicap. Il convient toutefois de noter que les évolutions du poids de la rémunération à la performance dans la masse salariale de ce ministère sont peu significatives dès lors que les enseignants ne bénéficient pas de régimes indemnitaires en tant que tels, à l’exception des professeurs de sport depuis 2023.

Le ministère de l’éducation nationale comptait en 2024 seulement six dispositifs de rémunération à la performance encore actifs.

Le Complément Indemnitaire Annuel CIA en représente la quasi-totalité en coût budgétaire, bien qu’il ne concerne qu’une partie mineure des effectifs du ministère : personnels supérieurs d’encadrement (par exemple recteurs, administrateurs de l’État et directeurs d’administration centrale depuis 2023), personnels de direction d’établissement d’enseignement ou de formation, professeurs de sport, secrétaires administratifs, etc.

La part variable de l’indemnité de fonctions, de responsabilités et de résultats en faveur des personnels de direction (IFRR) a baissé en raison du passage de ces personnels au régime RIFSEEP, ce qui explique en partie la hausse du CIA entre 2023 et 2024. Cette part a vocation à s’éteindre à court terme.

Le même constat peut être fait pour la disparition progressive de la prime de rendement du ministère, fondue désormais dans le RIFSEEP.

2 – Les personnels enseignants : un avancement indiciaire découplé de l’évaluation, des bonifications liées à l’engagement volontaire

Les primes liées à la performance ne concernent pas les enseignants.

Les indemnités dont bénéficient les enseignants sont des primes de service, correspondant à la rétribution de tâches complémentaires à leur obligation règlementaire de service (temps hebdomadaire d’instruction devant l’élève).

Certaines primes visent à tenir compte des conditions d’exercice spécifiques des enseignants, notamment dans les établissements relevant du réseau de l’éducation prioritaire (Rep et Rep+).

Dans ce cas particulier, la prime prévoit une part fixe et une part modulable, visant à reconnaître l’engagement collectif des équipes.

Malgré l’absence d’un régime indemnitaire identique à celui des autres agents de l’État, le déroulement de carrière des enseignants et les bonifications spécifiques de leur rémunération indiciaire sont faiblement corrélés à une évaluation de la performance, collective et / ou individuelle.

Plusieurs dispositifs successifs ont traité de ces deux leviers (protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » – PPCR – d’un montant de 926 M€ sur 2017-2023, pour un montant de 748 M€ pour l’année 2023-2024, dans un contexte où la revalorisation salariale était un objectif beaucoup plus important, au vu de la perte d’attractivité de la fonction enseignante, que celui de lier avancement et rémunération à des critères de performance.

Au demeurant, ces critères restent malaisés à définir, tant sur le plan individuel que collectif, en raison du défaut de système d’évaluation approprié.

Dans son rapport sur L’éducation nationale : organiser son évaluation pour améliorer sa performance, remis au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, en décembre 2017, la Cour dressait un constat sévère sur la prise en compte de l’évaluation des enseignants pour moduler leur avancement de carrière :

« Les conséquences pour l’enseignant d’une bonne ou d’une mauvaise appréciation sont restreintes. En théorie, un enseignant exceptionnellement performant pourrait être promu au grand choix et accéder à la HC dès le 7ème échelon tandis qu’un enseignant très insuffisant serait toujours promu à l’ancienneté et, en principe, jamais à la HC. En réalité, aucun enseignant n’a été promu à la HC avant le 10ème échelon et presque tous les enseignants finissent par accéder à la HC… L’enjeu de l’appréciation de la performance est limité au plan pécuniaire. La comparaison des carrières extrêmes avec la carrière médiane montre des écarts maximaux de traitement perçu sur toute la vie, situés entre 17 % et 12 % selon les catégories, ce qui est faible par rapport au reste de la population active. Les écarts de rémunération ne sont plus affectés par les effets des évaluations après le passage à la HC ».

Le dispositif d’évaluation a été réformé pour la rentrée 2017 par la mise en place du PPCR : le cadencement des inspections devient régulier (quatre rendez-vous de carrière, dits RDVC), deux accélérations de carrière sont possibles (30 % de proposition au choix par l’administration), les critères d’évaluation sont revus, une appréciation d’ensemble, qui se substitue à la notation, fait une place plus importante au chef d’établissement, enfin une différenciation de carrière est accrue par la création d’un grade nouveau, la classe exceptionnelle.

Un rapport de l’inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGESR) de juillet 2023, relatif aux rendez-vous de carrière, mentionne que « le rythme d’avancement se veut plus favorable et plus uniforme » et que « indépendamment des modalités d’évaluation, la mise en œuvre de la réforme PPCR a entraîné une refonte des grilles de rémunération, associées dorénavant à un rythme unique d’avancement… La progression de carrière est également plus régulière : il faut 26 ans pour parvenir au 11e échelon, durée assortie possiblement de deux temps d’accélération lors des RDVC aux 6ème et 8ème échelons, quand il en fallait entre 20 et 30 selon le cadencement antérieur ».

Aussi, le protocole PPCR qui a institué le principe selon lequel le fonctionnaire doit pouvoir dérouler une carrière complète sur au moins deux grades, a pour conséquence que tous les enseignants ont dorénavant accès à la HC.

La création d’un troisième grade, la classe exceptionnelle, offre aux enseignants de nouvelles perspectives de carrière, selon leur service dans des conditions difficiles (éducation prioritaire pour l’essentiel) pour 70 % des promotions, ou en faveur de personnels ayant un parcours exceptionnel, pour 30 % des promotions.

Le PPCR des enseignants, d’un coût élevé, n’a pas été l’occasion d’introduire dans leur déroulement de carrière des modes d’évaluation propres à moduler leur déroulement de carrière selon leur façon de servir.

Au contraire, le dispositif retenu a rigidifié les conditions d’avancement ; seul l’accès à la classe exceptionnelle introduit une forme de prise en compte de la performance, pour une part de l’ordre de 30 %, en retenant la notion de parcours exceptionnel.

Le rapport précité de l’IGESR recommandait de « donner du sens à l’acte même d’évaluation, de clarifier les objectifs et les modalités de mise en œuvre du dispositif pour les évalués comme pour les évaluateurs. En ce sens, sont proposées une meilleure répartition des rendez-vous de carrière et une distinction entre les opérations d’évaluation et d’avancement ».

Le « Pacte enseignant » est un dispositif indemnitaire mis en place à la rentrée 2023, permettant d’attribuer aux personnels volontaires (enseignants, conseillers principaux d’éducation et psychologues de l’éducation nationale) un complément de rémunération en contrepartie de la réalisation de missions supplémentaires. Il consiste en l’instauration d’une part fonctionnelle de l’indemnité de suivi et d’accompagnement des élèves (ISAE, pour les personnels du premier degré) et de l’indemnité de suivi et d’orientation des élèves (ISOE, pour ceux du second degré), conditionnée à la signature d’une lettre de mission.

Les missions qui bonifient les indemnités de service précitées sont multiples : six missions sont prévues pour le premier degré, onze pour le second degré et onze pour l’enseignement technique agricole.

Il peut s’agir de missions quantifiées en heures (par exemple le remplacement de courte durée ou le soutien en 6e pour les enseignants du primaire) ou de missions avec un caractère forfaitaire, sous forme d’engagement annuel (missions d’accompagnement et d’innovation pédagogique).

Le coût du Pacte pour l’année scolaire 2023-2024 a été estimé par la Cour à 748,7 M€54.

Ce nouveau dispositif ne comporte pas de critère d’attribution lié à une évaluation de la performance : il s’agit d’indemniser des tâches nouvelles assumées volontairement par l’enseignant, récompensant un engagement professionnel accru.

Au niveau national et pour la dernière année scolaire, le secteur privé sous contrat a présenté un taux d’engagement moyen de 50 % de ses enseignants alors que ce taux a été de 27 % pour le secteur public, premier et second degrés confondus.

Les bonifications sont incorporées, sous forme d’une ou plusieurs parts fonctionnelles, selon les missions complémentaires endossées par l’enseignant, dans les deux primes existantes (ISOA et ISOE) qui renvoient à des missions de service et ne peuvent être considérées comme liées à la performance.

Enfin, depuis 2021, une part modulable pouvant atteindre 702 € bruts annuels est versée à tous les personnels exerçant au sein d’un réseau d’éducation prioritaire au titre de la performance collective. Il est évoqué que la revalorisation en cours de la prime liée à l’exercice de l’enseignement en Rep +, fasse l’objet d’une modulation, liée à une appréciation personnalisée de la façon de servir.

En conclusion, les dispositifs de revalorisation salariale des enseignants, intervenus depuis 2017, n’ont pas été l’occasion d’introduire des dispositifs de rémunération à la performance, fondée sur des modes d’évaluation.

Une bascule des enseignants vers le RIFSEEP n’apparaît pas envisageable au ministère « compte tenu des spécificités inhérentes aux missions d’enseignement et des difficultés liées à l’évaluation des quelques 900 000 enseignants du premier et du second degrés. Le caractère non annualisable de l’évaluation individuelle, notamment dans une logique comparable à celle de la composante CIA du RIFSEEP, rend peu opérant un tel dispositif dans le contexte actuel ».

L’extension de modulations au-delà du seul périmètre de l’éducation prioritaire renforcée supposerait, d’après le ministère, que deux conditions préalables soient réunies : « la mobilisation de moyens budgétaires dédiés à cette réforme. En effet, les expériences antérieures de réforme indemnitaire, qu’il s’agisse de la mise en œuvre du RIFSEEP ou du RIPEC55, montrent que de tels chantiers n’ont pas pu être conduits à moyens constants ; la refonte du système d’évaluation afin de pouvoir mieux mesurer la performance des enseignants », cette dernière condition impliquant la définition d’objectifs, de critères et d’indicateurs précisant la notion de performance, « éléments complexes à déterminer dans le cadre du service public de l’éducation ».

3 – Les autres personnels de l’éducation nationale : un passage au RIFSEEP généralisé, tardif pour l’encadrement supérieur

L’ensemble des personnels, hors enseignants, du ministère de l’éducation nationale ont intégré le régime indemnitaire de droit commun. 

Par exemple pour les recteurs, la part variable de leur régime indemnitaire avant la réforme était plafonnée à 34 587 €, pour un montant de référence de 11 529 € modulable par un coefficient compris entre 0 et 3.

En gestion, un recteur nouvellement nommé pouvait percevoir une prime globale (fonctionnelle et variable) de 45 200 €, avec une part variable de 11 500 €.

Aucun recteur n’atteignait ce plafond. À compter de 2023, les nouveaux plafonds interministériels des parts variables (CIA) ont été fixés entre 44 000 et 50 000 € selon les deux niveaux de postes rectoraux, imposant un ajustement notable. La revalorisation n’a cependant pas atteint ces plafonds et de loin : les montants versés en 2025 au titre des objectifs 2024 sont en moyenne de 11 417 € pour les recteurs de niveau 2 et de 13 423€ pour les recteurs de niveau 1 avec des maxima respectifs de 13500 € et de 14 000 €.

Le rapport in extenso

Mise en forme de TP, 1er mars 2026